欧盟欲成为企业创业和成长的“福地”

2025年5月，欧盟委员会发布《欧盟初创企业和成长型企业战略：选择欧洲创业和成长》，旨在推动欧洲成为全球技术驱动企业创业和成长的绝佳地点。《战略》将支持企业全周期发展，从初创到扩大规模，再到在欧盟内成熟和成功，主要包括五大行动方案：培育创新友好型环境，如将在即将推出的《欧洲创新法案》中推广“监管沙盒”制度；为创业和企业成长提供资金支持，如设立“欧洲成长型企业基金”，帮助成长型深科技企业填补融资缺口；支持市场推广和企业规模扩大，如将推出“实验室到独角兽”计划，支持更多研究成果从实验室走向市场；吸引和留住顶尖人才，如将推出“蓝毯”计划，重点关注创业教育和跨境就业；促进基础设施、网络和服务的获取，如简化和协调初创企业和成长型企业访问技术和研究基础设施的条件。

一、培育创新友好环境

欧洲一直被认为强于规则和标准制定，这给欧盟内外投资者带来稳定和信任，也确保了在欧盟创业的安全和透明。但欧盟仍面临各成员国间规则碎片化问题，使初创企业和成长型企业难以在单一市场内有效运营，特别是各国不同的法律体系，尤其在税收、公司法和证券法等领域，限制了资本的自由流动。此外，欧盟对新技术的审批速度过慢，阻碍了对创新产品和服务的采纳。

对此，欧委会将主要采取如下行动：（1）提出“欧洲第28框架”，即欧盟27个成员国法律框架之外的第28个法律框架，为企业提供一套单一规则，帮助企业克服在单一市场环境下创办、成长和运营中遇到的困难。具体来看，欧委会将通过修改相关法律（如破产法、劳工法和税法）的某些方面，简化适用规则，降低破产成本；探索在欧洲更快开办企业的可能性，理想情况下在48小时内。（2）设立“欧洲商业钱包”（European Business Wallet），为所有经营者建立一个数字识别身份，并为分享经过验证的数据和资质提供法律框架，以实现全欧盟范围内从事经营活动的从业者与公共管理部门之间能够进行无缝数字互动。（3）出台《欧洲创新法案》，推动建立“监管沙盒”，包括跨境监管沙盒和基于某些特定区域的监管沙盒，使创新者能够开发和测试新的想法。（4）支持成员国开展自愿“创新压力测试”，包括建议成员国在准备和修订国家法律时系统评估对创新的潜在影响。（5）提出在生物技术、生命科学、先进材料等战略性行业减少管理干预的建议，如通过行业立法和非立法手段。（6）修定标准化规定，使标准制定过程更快、更便于中小企业和创业企业了解和参与。

二、为创业和企业成长提供资金支持

当前，欧洲风险投资表现强劲，所获回报能匹敌或优于非欧盟伙伴。欧洲公共部门在培育风险投资市场发展方面起了重要作用。例如，“欧洲投资基金”过去30年间每年向全欧各类投资基金的投入最高达70亿欧元。但欧盟企业在创业和成长阶段都面临融资挑战，主要表现在：与银行业相比（欧盟银行总资产达GDP的300%，美国只占85%），欧盟风险投资市场规模仍然较小；对于高风险、需要1亿欧元以上投资的成长型企业的资金支持一直存在缺口，造成欧洲培育的企业和关键技术流失；虽然欧洲创新理事会已通过拨款和股权投资方式资助了不少深科技初创企业（最高支持额达3000万欧元），但这类企业对资金的需求仍居高不下；欧洲机构投资者（如养老金、保险基金）在欧洲风险资本市场扮演的作用还未充分发挥；许多企业在利用知识产权等无形资产作为抵押品融资方面存在困难；商业天使投资的潜力还未充分发挥；过多欧洲初创企业（超60%）被非欧盟企业买走。

对此，欧委会将主要采取如下行动：（1）扩大欧洲创新理事会的职能和规模，并简化其规则。欧洲创新理事会希望通过引入更多类似美国ARPA[1]模式的程序增加对高风险创新的支持，同时扩大“受信任的投资者网络”，并通过与欧盟“半人马[2]”和“独角兽”企业更多接触来获得这类企业对政策的反馈。（2）与私人投资者合作，建立基于市场规则、由私营部门参与投资、且由私营部门运营的“欧洲成长型企业基金”（Scaleup Europe Fund），作为欧洲创新理事会基金的一部分，利用直接股权投资的方式对战略性行业进行投资，填补深科技成长型企业的资金缺口。（3）与欧洲投资银行协调，并与大型机构投资者共同订立“欧洲创新自愿投资公约”，主要针对有意将部分受管理资产投资于欧盟“基金中之基金[3]”、风险投资基金和未及上市的成长型企业的机构。（4）利用和加强现有投资工具并开发新工具（包括股权和债务工具），大力支持安全和国防领域的创业企业和成长型企业。（5）与欧盟知识产权办公室合作制定知识产权评估框架，以将知识产权作为抵押物进行融资。（6）支持“欧洲商业天使投资”及其网络，为早期初创企业成长创造更多机会和可能。（7）创建“欧洲企业网络”（European Corporate Network），以更好地将大企业、风险投资机构和企业采购部门纳入欧盟创新体系。网络成员将就相关政策提出建议、参与初创企业对接活动，并对欧洲优秀初创企业作出自愿投资承诺。

三、支持市场推广与企业规模扩大

创新型产品的成功商业化，依赖企业家推动、风险资本、市场需求及政府支持等综合因素的作用。欧盟在推出支持创新生态系统的计划和公共政策方面一贯表现良好，但在将研究转化为商业企业方面表现不佳。虽然欧洲拥有多个支持创业和学术界衍生企业的机构，如欧洲创新与技术研究院、欧洲企业服务网络（EEN）、欧洲集群合作平台、欧洲数字创新枢纽等，但大学在欧洲专利局申请的专利（占比10%以上）中仅有1/3得到商业化利用，问题主要在于许多大学缺乏创新思维，对研究人员将其成果商业化的激励不够。另外，欧洲各国的法律、组织和金融治理框架各不相同，各国公共采购政策也过于强调规避风险，倾向于成熟的供应商，这使初创企业的创新解决方案难以获得政府采购合同。

对此，欧委会将主要采取如下行动：（1）发起“实验室到独角兽”计划，加快研究成果商业化。其中包括支持“欧洲创业和成长型企业枢纽”计划，植根于欧洲强大的大学生态系统，促进欧洲初创企业和成长型企业跨境合作，获取彼此的服务和基础设施，必要时与现有网络相协调。（2）提出“有利于创新的采购流程”，如改进和简化参与公共采购的规则，考虑初创企业和成长型企业的需求，在国防和安全领域的公共采购亦如此；在《欧洲创新法案》即将出台的背景下，寻求增加对公共和私人创新采购的投资，包括为欧盟公共采购指令以外的研发服务采购提供快速通道。

四、为欧洲最杰出人才提供支持

创业能否成功极大地依赖高技能人才。尽管欧盟有些成员国已经实施了诸如“数字游民签证[4]”“电子居民数字身份”等措施以吸引顶尖人才、便利高技能人才落户欧洲。目前，欧洲59%的创业企业依靠远程团队工作，78%的工程师远程办公，这虽然有助于阻止欧洲地区人才外流，使创业企业能接触到更广泛的人才并降低运营成本，但跨境工作人员也会面临税收和社会保险复杂化等难题。此外，不同成员国对人才资格的认证差异、学术界潜力未得到充分发挥、创业企业无法提供与大企业匹配的工资和福利水平，都使欧盟难以吸引顶尖人才。

对此，欧委会将启动“蓝毯”计划（Blue Carpet initiative），支持吸引和留住欧盟内外的高技能和复合型人才。作为计划的一部分，欧委会将于2025—2026年间采取如下行动：（1）改进创新和创业教育，包括：加强创业教育并提升创业技能，如通过欧洲创新与技术学院改善性别平衡和多元化参与；制定“学术生涯发展框架蓝图”，支持研究商业化活动，如从大学向产业界的技术转移，优化学术界人员评价和晋升标准等。（2）吸引和留住人才，包括：探索有关初创企业员工股票期权待遇的最佳实践；提出为远程跨境办公员工（创业企业和成长型企业）消除税收障碍的建议；提出“劳动力公平流动一揽子方案”和“技能流动计划”，前者将针对跨境远程办公阐明社会保险（在国与国之间）协调的规则，后者将加快和简化资格认证（含非欧盟公民）；采纳“欧盟签证策略”，更有效地吸引高技能学生、研究人员、企业家和受过培训的工人从第三国来到欧盟，如充分利用“学生和研究人员指令”和“蓝卡[5]指令”吸引创业者来欧，特别是针对初创企业创始人；试行“多用途合法通道办公室”计划，专门关注信息与通信技术（ICT）技能人才，为有志来欧工作的ICT高技能人员、学生和研究人员提供一站式信息服务和协助；鼓励各成员国设立快速通道，允许符合条件的创业人员通过简化和便利程序获得欧盟居住和工作许可。

五、促进基础设施、网络和服务的获取

“地平线欧洲”计划已经资助了“欧洲高性能计算联合设施”，其中包括13家新人工智能工厂，可为中小企业和初创企业提供算力和定制服务。其他如欧洲企业服务网络、欧洲数字创新枢纽、欧洲创新与技术学院等都能提供针对性服务。尽管如此，信息差、使用基础设施时复杂的申请使用手续及碎片化的知识产权管理协议仍构成主要障碍。许多初创企业无法找到正确的基础设施或资助机会。

对此，欧委会将主要采取如下行动：（1）制定“产业界用户使用研究和技术基础设施章程”，简化并理顺使用条件，并为初创企业使用AI计算设施提供财政支持。（2）通过《欧洲创新法案》进一步便利创新型企业使用研究和技术基础设施。（3）就适用的“国家援助规则”提供法律和实施指导，以阐明大学和公共研究机构可根据“国家援助规则”授予基础设施使用权的条件。

[1]ARPA：Advanced Research Project Agency，即美国国防先进研究计划局模式，之后又衍生出ARPA-H，ARPA-E，IARPA等。

[2]“半人马”企业是指估值在1亿欧元或以上的企业。

[3]基金中的基金（Fund of Funds），是一种专门投资于其他投资基金的基金。

[4]数字游牧民签证是多个国家为吸引远程工作者推出的特殊居留许可。例如，意大利于2022年夏季实施该政策，允许具备住宿条件、月收入达标且无犯罪记录的远程工作者居留。

[5]“蓝卡”是欧盟于2012年开始实施的高技术移民政策工具，仿效美国“绿卡”制度设计，面向非欧盟国家工程师、IT专家、医护人员等专业人群发放有效期为2年的工作居留许可，持卡人可续期并享受与欧盟公民同等的社会保障。

来源:《科技参考》2025年第41期

编译:中国科学技术信息研究所 谷峻战

审校:中国科学技术信息研究所 张丽娟

https://www.istic.ac.cn/html/1/539/540/2754086549543233931.html